Защита национальных экологических интересов России – основа эффективного государственного управления в экологической сфере

Россия, как главная стабилизирующая сила в сфере охраны и восстановления окружающей природной среды на планете, занимает особое место в глобальных экологических процессах. По размерам национального природного капитала она
среди ведущих государств в мире: каждый россиянин в 6 раз богаче американца, в 17 раз богаче европейца. Выгодное геополитическое положение России, ее мощный ресурсный потенциал, обширная территория являются предметом долгосрочных стратегических интересов экономически развитых государств. Россия, к сожалению, и сегодня позволяет высокоразвитым странам интенсивно и по демпинговым ценам «осваивать» свой экологический потенциал. При этом стабилизационный фонд России, размещаемый в иностранных банках, развивает чужую экономику и улучшает качество жизни, но не россиян.
 
Еще в начале перестройки (1985 г.) по пути либерализации экономики политики правого толка решительно требовали отделения политики от государственного управления и невмешательства государства в процесс регулирования общественных отношений. После распада СССР (1991 г.) в стране возобладали либеральные настроения, которые и были закреплены либеральной Конституцией Российской Федерации (1993 г.). С тех пор в России реализуется либеральная концепция управления «государство – ночной сторож», где государство выполняет функцию охраны личности и частной собственности, а также либеральный экономический курс, когда государство отстранено от экономики, которая в свою очередь автономна по отношению к этическим ценностям. Все это привело к ослаблению роли государства в современной России и кризису государственного управления, стагнации производства и лавинообразному ресурсно-сырьевому экспорту, небывалому расслоению общества – росту богатства богатых и резкому обнищанию масс.
 
Административно-правовое устройство континентальной Европы, куда можно отнести и Россию, опирается на романо-германское право, которое включает «публичную администрацию» на основе доктрины юридического лица публичного права с опорой на самостоятельную административную юстицию (административное судопроизводство
с реальной процедурой административных судов). Однако государственное управление в России как совокупность государственных органов и управленческой деятельности является вторичным по отношению к политической власти. Административное право в Российской Федерации регулирует совокупность общественных отношений в сфере
государственного управления, связанного с организацией и функционированием только исполнительной власти, которая обеспечивает исполнение законов, но отделена от самостоятельного нормотворчества, тем более от судопроизводства.
 
В соответствии с Гражданским кодексом государственные органы исполнительной власти
в Российской Федерации регистрируются в качестве юридических лиц, а взаимоотношения государственных органов исполнительной власти определяются нормами частного права. Наделить государственными полномочиями, например,
местные органы власти можно, а обратный ход законодательно не предусмотрен. Исполнительная власть в России не может напрямую воздействовать на объект управления, а только через судебную власть, хотя все три ветви власти (представительная/законодательная, исполнительная и судебная) по статье 10 Конституции Российской Федерации самостоятельны.
 
Производства по делам, вытекающим из публичных правоотношений, об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти и местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих
в Российской Федерации осуществляются в соответствии с Гражданским процессуальным кодексом в гражданском суде общей юрисдикции.
 
Такое «огражданствление» государственных органов исполнительной власти в России не позволяет им осуществлять прямое государственное влияние на объект управления. Публичное право, в связи с этим, отождествляется с частным правом. При этом регулирующая роль государственных органов исполнительной власти при отсутствии в их арсенале самостоятельного механизма санкций для обеспечения административной, дисциплинарной, уголовной ответственности ограничивается этическими нормами. Без санкций право превращается в этику. Таким образом, государственные органы исполнительной власти в Российской Федерации не имеют легитимной возможности осуществлять в стране позитивное управление, то есть организацию целенаправленного воздействия субъекта управления на объект управления в целях изменения объекта управления. Такое нелегитимное государственное управление характеризуется как негативное государственное управление.
 
На фоне системного кризиса во всех сферах жизнедеятельности, вызванного распадом СССР, начиная с 90-х годов XX века, резко снизилась эффективность государственной экологической политики в России, что проявилось особенно явно в безудержной и безответственной эксплуатации и экспорте природно-ресурсного потенциала, углублении экологического кризиса в стране. При этом свертывание государственного управления в экологической сфере происходило системно.
 
В 1996 году президент РФ понизил статус федерального природоохранного ведомства: Минприроды России было преобразовано в Госкомэкологии России, а в 2000 году и вовсе упразднено с передачей его контрольных функций Министерству природных ресурсов. Одновременно были ликвидированы такие самостоятельные федеральные структуры как Госкомлес, Госсанэпиднадзор, Федеральный экологический фонд, Федеральный фонд
воспроизводства минерально-сырьевой базы. Из Общероссийского классификатора видов экономической деятельности был изъят раздел «Деятельность по защите (охране) окружающей среды». На федеральном уровне была свернута система непрерывного экологического образования и просвещения, ликвидирована самостоятельная система государственной экологической экспертизы. Принятый в 1991 году базовый Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» был пересмотрен в сторону послабления экологических норм.
 
На рубеже XX–XXI веков в масштабах страны была упразднена государственная система специально уполномоченных органов, контролирующая проведение экологической политики в стране. На федеральном и на региональном уровне была свернута самостоятельная система государственного контроля состояния здоровья человека и окружающей среды, природопользования, а также прекращен сбор нормативных и сверхнормативных платежей за сбросы и выбросы в окружающую среду. Все это привело к безответственности в центре и на местах, к росту экологических правонарушений и небывалому росту экологической преступности. Экологическая неграмотность населения
вкупе с экологической некомпетентностью лиц, принимающих ответственные решения, отсутствие экологических приоритетов в хозяйственной деятельности, незащищенность национальных экологических интересов России, реальная опасность утраты невозобновляемых ресурсов отечественной минерально-сырьевой базы, экспортно-сырьевая ориентация страны представляют и поныне реальную угрозу национальной безопасности России. При слабости собственной экологической политики территория России может стать полигоном для реализации таковой зарубежных стран.
 
Причина невостребованности института государственной экологической политики в России, несмотря на ухудшение экологической ситуации в стране, кроется в том, что эта политика никогда не была увязана с национальными интересами страны, в частности, с национальными экологическими интересами. Хотя уже с 1997 года в Концепции национальной безопасности Российской Федерации определены приоритетные сферы жизнедеятельности, в том числе экологическая сфера. Однако национальные экологические интересы России никогда не выделялись в системе национальных
интересов России. Не определены они ни в Законе Российской Федерации «О безопасности» (1992) [1], ни в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «О национальной безопасности» (1996) [2], ни в Концепции национальной безопасности Российской Федерации (2000) [3], ни в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» (2002) [4], ни в Указе Президента Российской Федерации «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» (№ 537 от 12 мая 2009 года). До настоящего времени национальные экологические интересы России
официально не сформулированы, политически не ангажированы, потому и не являются объектом защиты от угроз, спектр которых также не определен. При невостребованности этих интересов не ставится и вопрос их защиты. Это подтверждает факт невостребованности в России концепции экологической безопасности, факт отклонения Президентом Российской Федерации в 1995 году Федерального закона «Об экологической безопасности» и снятия его Государственной Думой с дальнейшего рассмотрения.
 
К настоящему времени в сознании ученых и представителей общественных экологических
объединений, в сознании значительной части населения России растет понимание необходимости отстаивания национальных, в том числе экологических, интересов, обеспечения национальной, включая экологическую, безопасности.
 
Экологическое образование и просвещение, как национальная программа развития экологической культуры, невозможно без обеспечения экологической безопасности, в основе которой – защита национальных экологических интересов.
 
Национальные интересы в целом связаны с сохранением и развитием национальных ценностей (духовных и материальных) и являются основной движущей силой развития общества, реальным побудителем социальной активности человека, фактором всех преобразований в обществе, государстве. Национальные ценности удовлетворяют
потребности нации в целостности, безопасности и развитии, являются матрицей для целенаправленного формирования национальных интересов во всех сферах жизнедеятельности. Они представляют собой совокупность природных и социальных ценностей личности, общества и государства, утрата которых ведет к исчезновению нации как самостоятельного субъекта международных отношений [5].
 
Природные (экологические) ценности являются первоосновой существования, а также условием удовлетворения потребностей человека в самом насущном: воде, воздухе, пище, одежде, жилище, продолжении рода. Они – исток восприятия красоты и гармонии жизни, а также побудитель к творческой деятельности. Природные (экологические) ценности, сущность природы, ее богатств и биоразнообразия являются основным источником жизнедеятельности и самого существования нации, формируют национальное самосознание и самобытность народа. Как продукт исторического развития общественного сознания они являются важнейшим источником мотивации поступков
и действий, как отдельной личности, так и нации в целом.
 
Жизненно важные интересы в экологической сфере, условием формирования которых являются природные (экологические) ценности, изначально определяют уклад жизни и традиции, фиксируют в сознании людей воспоминания детства, образ «малой» Родины и Отечества в целом, воспитывают чувство патриотизма, формируют мировоззрение. Они отражаются и бережно сохраняются в творчестве народов (народный эпос, обряды, фольклор, культура), доходят до современников в лучших образцах архитектуры, литературы, поэзии, музыки и служат источником вдохновения, нравственности и духовности народа.
 
Национальные экологические интересы России как жизненно важные интересы личности, общества, государства в экологической сфере означают потребность нации в безопасной среде проживания, защищенности природных ресурсов от угроз и сохранении природных (экологических) ценностей нации, уникального природного ландшафта в целях обеспечения здоровья и полноценной жизнедеятельности ныне живущего и будущих поколений [6]. Они являются государствообразующим фактором, определяют могущество
и жизнеспособность нации, являются стержнем и первоосновой развития личности и всех сфер человеческой деятельности, формируют отличительные черты, образ жизни нации, ее особенности. Национальные экологические интересы, в основе которых – природные (экологические) ценности, понятны каждому, ориентированы на развитие нации в настоящем и будущем. Это неотъемлемый признак жизнеспособности нации, высокого уровня ее культуры.
 
Насущная потребность каждого человека в питьевой воде, чистом воздухе, продуктах питания, жилище, духовно-эстетической силе природы как основе национальных традиций, духовности и нравственности определяют роль и место национальных экологических интересов в системе национальных интересов.
 
Российское законодательство содержит достаточно оснований для разработки и принятия в соответствии с Конституцией Российской Федерации федерального конституционного закона [7] «О национальной безопасности» (ст.71-м, 108), а также федерального закона Российской Федерации «Об экологической безопасности» (ст.72-д) в целях защиты национальных экологических интересов как жизненно важных интересов личности, общества и государства в экологической сфере.
 
В структуре федерального закона «Об экологической безопасности» должны быть предусмотрены полномочия, включая права, обязанности и ответственность, а также компетенция государственных органов власти, негосударственных и общественных объединений, физических и юридических лиц в области обеспечения экологической безопасности по следующим блокам.
 
Понятийный аппарат, включая национальные экологические интересы как жизненно важные интересы личности, общества и государства в экологической сфере, угрозы экологической безопасности природного и техногенного характера, принципы, приоритеты, систему обеспечения экологической безопасности.
 
Разделы: требования к обеспечению экологической безопасности по виду природных и техногенных угроз, направления обеспечения экологической безопасности.
 
Механизм действия, включая:
1) систему управления в экологической сфере;
2) организационную основу обеспечения экологической безопасности (федеральная целевая программа, строка в федеральном бюджете);
3) реализацию стратегии принятия решений на основе анализа экологического риска, исходя из соблюдения баланса затрат, выгод и рисков (ничтожного, приемлемого и неприемлемого);
4) экономические рычаги (бюджетные и внебюджетные, в том числе обязательное экологическое страхование с учетом экологического аудита);
5) экологическое образование и просвещение;
6) информационное обеспечение.
 
Экологический контроль, экологический надзор, обеспечение экологического правопорядка (экологическая полиция).
 
Защита национальных экологических интересов России (основы развития нации) будет способствовать укреплению суверенитета, территориальной целостности страны, росту престижа России в мировой политике. Для активизации государственной экологической политики нужна политическая воля на легитимизацию национальных экологических интересов в системе права и создание при Президенте Российской Федерации Национального агентства по экологической политике.